Compte-rendu MDS2 2013 Final

« Etats Fragiles », Gouvernance et
Développement en Afrique Contemporaine
Dr. Mathias Hounkpé
COMPTE-RENDU
En collaboration avec:
REPAOC – Réseau des Plates-formes nationales d’ONG d’Afrique de l’Ouest et du Centre
Dakar, le 30 avril 2013
UNITED NATIONS NATIONS UNIES
AFRICAN INSTITUTE FOR ECONOMIC DEVELOPMENT AND PLANNING
INSTITUT AFRICAIN DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET DE PLANIFICATION
(IDEP)
SERIE DE SEMINAIRES MENSUELS SUR LE DEVELOPPEMENT 2013
SERIE DES SEMINAIRES MENSUEL SSUR LE DEVELOPPEMENT DE L’IDEP /N° 2 – 2013
« Etats Fragiles », Gouvernance et Développement en Afrique Contemporaine
2
I. INTRODUCTION
Le deuxième des séminaires mensuels sur le développement de l’Institut Africain de Développement
Economique et de Planification (IDEP) pour 2013, organisé conjointement avec le Réseau des
Plateformes d’ONG d’Afrique de l’Ouest et du Centre (REPAOC), s’est tenu le mardi 30 avril 2013.
L’organisation conjointe avec le REPAOC se justifiait par ce que que ce dernier voulait avoir une
lecture extérieure sur le concept pour ses participants basés en Afrique de l’Ouest qui avaient fait le
déplacement et la série des séminaires mensuels de l’IDEP conçue comme un forum d’échange et de
dialogue entre praticiens du développement, chercheurs, cadres et diplomates s’avérait propice. Ce
séminaire avait pour thème : « Etats Fragiles», Gouvernance et Développement en Afrique
Contemporaine. Le conférencier invité, Dr. Mathias Hounkpé, Responsable du Programme
Gouvernance Politique d’Open Society Initiative for West Africa (OSIWA) s’était donné comme
objectif d’analyser la pertinence du concept d’ « Etat fragile » comme nouveau critère utilisé (à tort
ou à raison) pour catégoriser un ensemble d’Etats, soit pour trouver des solutions aussi bien aux défis
majeurs auxquels lesdits Etats sont confrontés soit pour s’intéresser aux conséquences de ces défis
pour le reste du monde. Dr. Hounkpé proposait ensuite d’offrir des pistes de réflexion pour
contribuer aux discussions en cours sur les voies et moyens pour sortir l’Afrique de sa situation
actuelle. Deux discutants, chevronnés en la matière ont également été invités : Dr. Maurice
Engueléguelé, Coordonnateur des Programmes de l’Institut Africain de la Gouvernance (IAG) et Dr.
Gilles Yabi, Directeur du Projet Afrique de l’Ouest d’ International Crisis Group (ICG).
II. EXPOSE DU CONFERENCIER
Dans son allocution d’ouverture, le directeur de l’IDEP a commencé par revenir sur l’ensemble des
qualificatifs rattachés à l’Etat en Afrique, souvent des plus pessimistes. Cette tradition fait suite à un
demi-siècle d’indépendance, en réalité de semi-indépendance caractérisée par la présence d’Etats qui
semblaient ne pas correspondre aux représentations normées ou normales de l’Etat dans d’autres
parties du monde, surtout en Occident. La notion d’ « Etat fragile », fait partie de la pléthore de
termes à tout le moins très pessimistes sur la capacité et l’historicité de l’Etat en Afrique. Pour le
directeur de l’IDEP, la chute des Etats somaliens, sierra-léonais et nigérians a aussi entretenu cette
tendance à l’afro pessimisme quant à la capacité de l’Etat en Afrique. Des mécanismes transitionnels
ont pourtant été mis en place pour renforcer la capacité de certains Etats qui étaient présentés comme
des remèdes miracles pour les sortir de leur état végétatif. Les interrelations entre cette prétendue
incapacité de l’Etat et la gestion de la situation réelle sur le terrain sont objet de débat à l’heure
actuelle et ont poussé à l’émergence d’initiatives pour donner un contenu au concept d’Etat Fragile et
partant à répondre aux besoins de certains pays classés comme tels.
Dans sa présentation, le Dr. Hounkpé a particulièrement insisté sur deux problèmes majeurs qui ont
favorisé l’émergence de la notion d’Etat Fragile. Le premier est que les initiatives d’appui au
développement ne produisaient pas les résultats escomptés, particulièrement dans certains Etats.
Quant au second, il découle de ce que, après les attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux EtatsSERIE
DES SEMINAIRES MENSUEL SSUR LE DEVELOPPEMENT DE L’IDEP /N° 2 – 2013
« Etats Fragiles », Gouvernance et Développement en Afrique Contemporaine
3
Unis, il s’est révélé que lesdits Etats constituaient une source majeure de risques sécuritaires pour les
autres pays, particulièrement dans un monde globalisant. Ce contexte verra la multiplicité des
initiatives pour combler le vide méthodologique et l’absence de critères sur la base desquels analyser
les Etats jugés peu capables. Il y aura notamment la mise en place d’un groupe de travail dirigé par
Paul Collier et Ngozi Okonjo-Iweala pour étudier l’approche à privilégier par les institutions
internationales pour apporter des réponses aux défis que posent les Etats Fragiles puis les différents
forums internationaux de haut niveau sur l’efficacité de l’aide (Rome 2002, Paris 2005, Accra 2008
et le dernier sur l’efficacité du développement à Busan en 2011). Il est important de souligner que la
déclaration de Paris qui ambitionnait de revoir le modèle de l’aide et de poursuivre les efforts vers
davantage d’harmonisation, d’alignement et de gestion axée sur les résultats de l’aide au
développement a été entérinée et là encore, l’attention n’a pas manqué de porter sur ces Etats dits
fragiles qu’il fallait aider à produire des services et rendre effectif la gouvernance ainsi que le
contrôle et le plein exercice de la souveraineté sur leur territoire. C’est finalement à Accra que sera
lancé le Dialogue International pour la Paix et la Sécurité (IDPS), suivront les réunions de Dili en
avril 2010 et la réunion de Monrovia en juin 2011) qui permettront l’adoption du New Deal (à Busan
en Corée du Sud).
Pour ce qui concerne l’Etat fragile, concept fourre-tout à souhait, les critères utilisés pour le définir
sont relatifs au manque de capacité ; au manque de volonté, à la légitimité : déconnexion entre l’Etat
et la société (citoyens) ; les politiques mises en oeuvre et l’existence d’institutions fortes.
Ces différentes définitions et critères ont abouti à Busan au New Deal avec 5 objectifs clés : i)
légitimité politique ; ii) Sécurité ; iii) Justice ; iv) Economie (création de l’emploi à assurer) ; et v)
Ressources qui sont un critère de revenus surtout de la part de l’Etat et qui concerne la capacité à
délivrer des services. En contrepartie, des engagements ont été pris surtout par les Etats fragiles pour,
entre autres objectifs, associer les différentes parties prenantes à mieux gérer les ressources, et pour
les pays donateurs à limiter la volatilité de l’aide, prendre des dispositions pour partager les risques,
etc. Avec toutes ces initiatives, il est attendu qu’il y ait une interdépendance qualitative en ce sens
qu’il est espéré que la bonne gouvernance renforce l’Etat dit fragile et inversement que l’Etat, une
fois consolidé puisse prendre un ensemble d’actions allant dans le sens de renforcer la gouvernance
avec des lois adéquates, des institutions idoines, etc. En ce qui concerne le développement, les
objectifs les plus atteignables par cette initiative semblent être des objectifs de développement
humain c’est-à-dire la capacité d’un pays « à produire le développement ».
Quant à la pertinence du New Deal et les points d’amélioration à souligner, nous pourrions en citer
quelques. Il est important de lutter contre le mythe de la Fatalité originelle qui consisterait à penser
qu’un Etat, une fois classé parmi les Etats fragiles ne pourrait pas sortir de cette catégorie en prenant
les mesures idoines. Il est également important de reconsidérer les acteurs associés pour remédier à
la non-unilatéralité de la prise d’initiative et de conceptualisation qui est source d’insatisfaction chez
certains pays émergents notamment les BRIC. Un autre point important est l’intégration de la
dimension temporelle des Etats fragiles : il est impératif de déterminer les critères de prévention du
basculement à trouver pour efficacement lutter en amont contre la fragilisation des Etats ; et le pays
qui, le plus, illustre l’incapacité à prévoir et résister aux crises à l’heure actuelle est certainement le
Mali. La fragilité comme incapacité de ces Etats à prévoir et résister aux chocs est à souligner. Par
ailleurs, il faut aussi sans cesse garder à l’esprit que le concept d’Etat fragile est un concept
SERIE DES SEMINAIRES MENSUEL SSUR LE DEVELOPPEMENT DE L’IDEP /N° 2 – 2013
« Etats Fragiles », Gouvernance et Développement en Afrique Contemporaine
4
multidimensionnel et par conséquent fourre-tout à souhait comme l’ont souligné Darbon et Quantin,
d’où la nécessité d’insister sur la conceptualisation et les critères pour définir un Etat comme tel. La
question de la légitimité est, par exemple, une question posée dans la définition des Etats Fragiles.
Enfin, il est important que les conditions de ‘capacitation’ des Etats soient pensées avec la
participation des représentants de l’Etat et les acteurs non-étatiques ainsi que les autres partenaires au
développement.
Quelques actions peuvent cependant aider à résoudre les problèmes soulignés. Elles consistent à se
focaliser sur l’utilisation à bon escient de l’aide ; l’aménagement d’espaces d’existence et de
dialogue surtout concernant les perdants aux élections ; la lutte contre l’extrême ethnicisation de
l’administration dans certains pays ; le plaidoyer de la société civile.
Etant donné qu’un certain nombre d’Etats a accepté de participer à la phase pilote du New deal, cela
permettra une amélioration qualitative des processus de dialogue et d’initiative de renforcement de la
gouvernance.
A la suite de son résumé des différents points présentés par Dr. Hounkpé, le directeur de l’IDEP a
déploré le fait que ce concept d’Etat Fragile soit presque exclusivement utilisé en référence aux pays
du Sud en général et en particulier aux pays d’Afrique. Il a ensuite passé la parole aux deux
discutants : Dr. Gilles Yabi et Dr. Maurice Engueléguelé.
III. SYNTHESE DES DISCUSSIONS
Le premier, Dr. Gilles Yabi, a souligné sa satisfaction d’être associé au séminaire avant de faire des
remarques sur le concept même de fragilité et de sa polysémie. Selon lui, se limiter au constat de la
non délivrance de services économiques et sociaux en faisant l’économie de l’analyse des trajectoires
ayant abouti à cette situation de fragilité et par la même, occulter le processus de fragilisation n’est
pas une approche pertinente. Les éléments constitutifs de cette fragilité ne sont pas non plus
suffisamment explicités. Le caractère éminemment politique de l’Etat est un premier point d’analyse
et d’explication de la fragilisation, cependant, des chocs politiques, sécuritaires et militaires en sont
le plus souvent à l’origine. Cela étant dit, il ne faut pas non plus perdre de vue les pays dont la
fragilité est aussi structurelle. Une fois ces précisions faites, M. Yabi a souhaité prendre sa distance
par rapport à la terminologie d’Etat fragile car selon lui la dimension historique permet d’isoler
d’une part, les Etats qui sont structurellement fragiles comme la Guinée Bissau, et dont les
problèmes de fond n’ont pas commencé avec le trafic de drogue par exemple, de l’autre les Etats
fragilisés à la suite d’un choc, donc de manière conjoncturelle. Pour ce qui est des facteurs
constitutifs de ces fragilités, il faut selon lui interroger la nature des Etats auxquels on s’intéresse et
notamment la légitimité de ceux qui les incarnent et les dirigent, ainsi que leur bienveillance, donc
leur souci de l’intérêt général des populations. La fragilité peut aussi être essentiellement une
conséquence de la faible capacité d’action de l’Etat. Dans sa conclusion, M. Yabi a invité les
participants et le conférencier à tenter de réfléchir ensemble aux questions suivantes sur la capacité
même de l’Etat. Concernant la Guinée Bissau : que devient la population bissau-guinéenne dans ce
SERIE DES SEMINAIRES MENSUEL SSUR LE DEVELOPPEMENT DE L’IDEP /N° 2 – 2013
« Etats Fragiles », Gouvernance et Développement en Afrique Contemporaine
5
tableau où les acteurs internationaux refusent de collaborer avec l’Etat ? Le Nigéria est-il un Etat
fragile ? Quel lien à faire avec les Etats faibles ou faillis ? La question de la fragilité est-elle à
aborder sous l’angle de la vulnérabilité aux chocs ou bien comme une faiblesse structurelle?
Dr. Maurice Engueléguelé a pour sa part montré comment le concept d’Etat fragile, hybride,
trouvait son origine de la collision malheureuse entre le monde politique et le monde universitaire
avant d’être récupéré à ce moment précis par le monde politique dans le contexte du Consensus de
Washington. En Afrique, l’Union Africaine a de prime abord totalement rejeté le concept notamment
lors du sommet de Malabo. C’est en 2007 que la Banque Africaine de Développement (BAD)
invente la notion de facilité pour les Etats fragiles dans la mobilisation des ressources ; cette
initiative africaine pour les Etats fragiles visait trois catégories parmi lesquels pays à revenu
intermédiaire comme Cap-Vert. A Busan, s’effectue un changement de taxinomie, on parle
d’efficacité du développement et non plus d’efficacité de l’aide. Juste après Busan est mis en place le
New Deal. Le défi est donc de parvenir à aller au-delà des processus de fabrication de ces concepts.
Il faut également comprendre la fragilité comme invariant de la construction institutionnelle de
l’Etat. Par exemple avec le Japon du Meiji, la discussion sur la fragilité de l’Etat était déjà engagée.
Ne faudrait-il donc pas plutôt poser la question en termes de « capacités d’agir de l’Etat ». De plus,
les situations objectives interpellent la pertinence du concept de New Deal comme un processus
pensé pour des Etats dont les constitutifs de l’Etat existent toujours, comme par exemple le Mali.
Pendant les débats avec les participants, plusieurs questions ont été posées : les critères de définition
de l’Etat fragile et leur pertinence, la question de la légitimité, le poids de l’histoire, la place de la
créativité institutionnelle, le rôle de la société civile, les critères et facteurs de résiliences des Etats.
Une des pistes soulevée par les participants au regard des discussions, était la notion d’ « Etats
fragilisés » qui nous mène vers un autre débat sur « pourquoi fragilisés et fragilisés par qui » ?
Des compléments de réponse ont également été apportés et des pistes de réflexion proposées.
IV. CONCLUSION
Il est nécessaire de comprendre que des indicateurs quantitatifs de la fragilité doivent être également
des indicateurs qualitatifs. En matière de prévention, des dispositifs d’alerte précoces existent, au
niveau de la CEDEAO et d’autres espaces mais il faut penser des moyens pour les Etats de survivre
dans un environnement au rapport de force clairement défavorable. Si des facteurs internes de
fragilité peuvent être corrigés, il est plus difficile de redresser les éléments externes de fragilité qui
sont fonction de la politique extérieure de certains Etats. Enfin, la notion d’Etat fragile a rappelé
Prof. Olukoshi est un concept politique et non scientifique qui est très incompatible avec la
renaissance africaine tant voulue par un certain nombre d’Etat africains, pourquoi ce concept serait-il
donc appliqué à des pays en développement majoritairement africains ?
SERIE DES SEMINAIRES MENSUEL SSUR LE DEVELOPPEMENT DE L’IDEP /N° 2 – 2013
« Etats Fragiles », Gouvernance et Développement en Afrique Contemporaine
6
ANNEXE 1 : PROGRAMME
2E SEMINAIRE MENSUEL SUR LE DEVELOPPEMENT DE L’IDEP POUR 2013
« Etats Fragiles », Gouvernance et Développement en Afrique Contemporaine
MARDI 30 AVRIL 2013/
Salle de conférence, IDEP
14.10 – 14.30 Accueil des Invités (Salle de conférence) / Welcoming Participants (Conference Room)
14.30 – 14.45 Discours d’Ouverture / Opening Statements
– Pr. Adebayo Olukoshi, Directeur, IDEP
– M. Guy Aho Tete Bénissan, Coordinateur Régional, REPAOC
14.45 – 15.30 Présentation / Dr. Mathias Hounkpé, Responsable du Programme Gouvernance
Politique d’Open Society Initiative for West Africa (OSIWA)
15.30– 15.50 Commentaires des Discutants
15.50 – 16.35 Débat Général
– Dr. Maurice Engueléguelé, Coordonnateur des Programmes – Institut Africain de la
Gouvernance (IAG)
– Dr. Gilles Yabi, Directeur du Projet Afrique de l’Ouest, International Crisis Group
(ICG)
16.35– 16.50 Synthèse des Discussions et Clôture
– Pr. Adebayo Olukoshi, Directeur, IDEP
16.50 – Cocktail – Hall de l’IDEP
SERIE DES SEMINAIRES MENSUEL SSUR LE DEVELOPPEMENT DE L’IDEP /N° 2 – 2013
« Etats Fragiles », Gouvernance et Développement en Afrique Contemporaine
7
ANNEXE 2 : BIOGRAPHIE DU CONFERENCIER ET RESUME DE SA PRESENTATION
Biographie du conférencier
Dr. Mathias Hounkpe, de nationalité béninoise, M. Hounkpé est actuellement le responsable du
programme Gouvernance Politique d’Open Society Initiative for West Africa (OSIWA). Il capitalise
plus de quinze années d’expérience dans le renforcement des capacités, la gouvernance et le
développement institutionnel. Il a fait partie d’équipes de recherche multidisciplinaires sur des sujets
aussi divers que l’évaluation des systèmes électoraux et des institutions, la sécurité des élections, la
bonne gouvernance, les élections et les questions de politiques publiques s’y affairant. Il a conçu et
mis en oeuvre des formations et des activités de renforcement des capacités pour les parties prenantes
clés des processus électoraux au Bénin et dans certains pays de la sous-région. M. Hounkpe a acquis
une expérience dans l’enseignement des mathématiques, des statistiques, de la théorie des jeux et des
sciences politiques. Il est bilingue avec une bonne maîtrise de l’anglais et du français. Il est titulaire
d’un diplôme en science politique avec une spécialisation en conception du mécanisme de
responsabilisation dans les nouvelles démocraties et d’un doctorat en physique mathématique, avec
une spécialisation en théorie de diffusion.
Résumé de la présentation
Cette présentation discute le concept d’ « Etat fragile » et sa pertinence pour les réflexions sur la
meilleure manière de résoudre les problèmes de développement en Afrique. Après une définition du
concept d’Etats fragiles, le lien entre ce dernier, la gouvernance et le développement en Afrique sera
présenté. Suivra une analyse de la pertinence du concept d’« Etat fragile » aussi bien comme critère
(ou ensemble de critères) de catégorisation des Etats que dans la recherche de solutions aux défis
majeurs auxquels lesdits Etats sont confrontés ainsi que leurs conséquences pour le reste du monde
(e.g. l’insécurité). Quelques questions seront enfin soulevées pour contribuer aux discussions (en
cours) sur les voies et moyens pour sortir l’Afrique de sa situation actuelle.